4.4.2.1 Анализа трошкова и користи

Анализа трошкова и користи (енгл. cost-benefit analysis) представља метод квантитативне економске анализе који се користи приликом евалуације и рангирања алтернативних пројеката, или у нашем случају опција/мера јавне политике односно опција регулаторних промена у случају анализе ефеката прописа.

Анализа трошкова и користи омогућава да се одговори на неколико питања:

• Да ли јавна политика, односно мере јавне политике или решења у пропису доносе нето друштвену корист?
• Да ли предложено решење треба да буде усвојено?
• Која од различитих опција треба да буде усвојена?

Основна карактеристика анализе трошкова и користи јесте да она омогућава да се трошкови и користи сагледају из перспективе друштва као целине и да се изразе у новчаним еквивалентима (нпр. еврима или динарима).

Изражавање трошкова и користи у новцу, тј. монетизација омогућава поређење различитих опција које би према својим карактеристикама и последицама биле веома тешко упоредиве.

У пракси анализа трошкова и користи има ограничену могућност примене. С обзиром на природу и ограничења овог поглавља, више методолошких појединости и примера анализе трошкова и користи може се наћи у Водичу за анализу трошкова и користи инвестиционих пројеката Европске комисије и Приручнику за анализу трошкова и користи, који је израдило Министарство инфраструктуре Републике Србије.^[1] 

Анализу трошкова и користи често није могуће употребити или применити или она није једини релевантан метод који је пожељно применити пре него што се донесе одлука. Осим тога, примена анализа трошкова и користи има више изазова. На пример, одређивање ефеката који ће бити укључени у виду трошкова и користи захтева да се пажљиво размотре проблеми, али су честа и различита виђења о томе шта укључити, а шта изоставити из анализе. Такође, цене одређених производа су познате, али могу знатно осцилирати, те се поставља питање који ниво цене је адекватан. С друге стране, цене неких других „производа” су непознате јер за њих не постоји тржиште.

Када се припрема анализа трошкова и користи, корисно је пратити следеће кораке:

1. установити претпоставке и обухват анализе;
2. одредити релевантан период анализе у којем ће јавна политика односно пропис имати ефекте;
3. утврдити и навести трошкове и користи, као и могућност њихове монетизације, укључујући и очекивани период њиховог остварења;
4. монетизовати трошкове и користи када је то могуће;
5. дисконтовати трошкове и користи;
6. оценити ризик и неизвесност;
7. размотрити трошкове и користи који се не могу поуздано монетизовати;
8. размотрити додатне критеријуме;
9. препоручити (изабрати) најбољу опцију.

Корак 1. Установити претпоставке и обухват анализе

Кораци анализе ефеката који претходе примени анализе трошкова и користи (нпр. утврдити опције или утврдити директне и индиректне ефекте) у великој мери представљају основ анализа трошкова и користи. То подразумева да опције буду јасно утврђене и међусобно разграничене и да су мапирани ефекти како би се утврдио обухват анализе.

Корак 2. Одредити период анализе

Примена анализе трошкова и користи подразумева да се пажљиво приступи периоду током ког ће се испољити знатни ефекти јавних политика или прописа. Период који се узима у обзир приликом анализе трошкова и користи јесте уобичајено пројектовано време ефеката анализираног предлога, односно период до последње године у којој су очекивани ефекти довољно значајни. У пракси је за велики број интервенција тешко утврдити до када постоје значајни ефекти. За промене које дуго испољавају ефекте, нпр. у области здравства, препоручује се да се користи период од највише 20 година јер су услед дисконтовања ефекти након двадесете године изузетно мали.

Поред тога што су дисконтоване вредности користи и трошкова који се очекују након дужег периода често веома мале, скраћивање анализираног периода може бити оправдано и тиме што се са продужењем разматраног периода испољавају и све веће неизвесности у вези с пројектованим вредностима користи и трошкова. Ипак, потребно је бити опрезан са скраћивањем периода јер се тиме неизвесност пребацује од процене будућих трошкова и користи ка процени резидуалних вредности. Резидуалне вредности које приказују све очекиване нето користи након разматраног периода такође представљају важну компоненту укупне вредности предлога и потребно их је приказати.

Корак 3. Утврдити трошкове и користи

Овај корак је већ описан и представља саставни део анализе економских ефеката. Новина у погледу енализе трошкова и користи је то што се разматра могућност да се економски ефекти монетизују.

Корак 4. Монетизовати трошкове и користи

Монетизација се не врши по сваку цену, већ када је то могуће. То значи да је новчано изражавање трошкова могуће у неколико случајева. Најједноставније је када постоје тржишне цене на основу којих се директно изражавају трошкови и користи. Ипак, неселективно коришћење тржишних цена у одређеним случајевима може довести до погрешних резултата. Поред тога, за многе трошкове и користи који настају као последица измене прописа – као што су заштићена животна средина, спасени животи или избегнуте повреде, не постоје тржишне цене.

Пошто анализа трошкова и користи укључује и процену трошкова и користи које немају тржишну цену и које нису предмет уобичајених тржишних трансакција, често је неопходно користити и друге, посредне технике монетизације. Зависно од тога да ли постоје тржишне цене и да ли њихова употреба адекватна, изражавање вредности у новчаним терминима могуће је:

• Када тржишне цене постоје и када су релевантне. Економисти уобичајено сматрају тржишну цену као најтачнију. Међутим, некада тржишне цене постоје, али нису релевантне – не одражавају адекватну вредност трошкова и користи. Ово се односи, пре свега, на околности у којима постоје тржишни недостатаци или државне интервенције. Постојање екстерних ефеката, тржишних структура, попут монопола или олигопола, дисторзионих пореза, рационисања робе услед несташица, асиметричних информација – намеће потребу да се тржишне цене прилагоде тако да оне одражавају друштвене користи и трошкове. Другим речима, потребно је израчунати „цене у сенци”.
• Када тржишне цене не постоје. Државна интервенција може имати ефекте, на пример, на број смртних случајева или повреда, или на еколошке ресурсе, или може утицати на неке друге величне за које тржишне цене не постоје или које се на могу директно приказати или оценити. У таквим ситуацијама се користе различите технике како би се посредно могли монетизовати трошкови и користи. Нека правила у погледу избора тих техника дата су у следећем графикону.

Постоји неколико начина на које се процењују користи и трошкови:

• Кориговање тржишних цена;
• Метод откривених преференција;
• Метод путних трошкова (метод travel cost), који се користи да би се утврдила вредност нетржишног добра – може се изразити као збир трошкова које, на пример, посетиоци сносе како би дошли до парка (укључујући и време потребно да би се стигло до парка);
• Метод хедонистичких цена – вредност одређене зелене површине може се добити поређењем цена некретнина које се граниче са том облашћу и цена идентичних некретнина које су удаљене од те области;
• Метод наведених преференција.

Слика: Критеријуми на основу којих се одлучује да ли ће се користити метода монетизације.

Спремност да се плати

Монетизација трошкова и користи у великој мери почива на концепту спремности да се нешто плати. Примена концепта спремности да се нешто плати препоручује се за четврту и пету фазу ex-ante анализе ефеката– фазу у којој се анализира утицај опције и фазу у којој се пореде препоручене опције и бира једна од њих.

У одређеним ситуацијама потребно је, поред тржишних анализа, извршити и друге анализе да би се проценили трошкови и користи пројеката. Ако нема тржишних цена, примењују се методе потенцијалне валоризације, које су, заправо, базиране на анкетама којима се покушава утврдити колико су циљне групе и заинтересоване стране спремне да плате за одређене користи, односно колико би биле спремне да прихвате као накнаду за губитак. Једна од кључних карактеристика у овом концепту јесте да су одговори хипотетички пошто испитаници заправо не плаћају ништа, нити су у стварности добили накнаде. 

На располагању је одређени број студија у којима се може наћи више информација потребних за боље разумевање метода спремности да се плати. У табели је пример добијених резултата у хипотетичком случају, где се на основу анкете корисника и потенцијалних корисника даје оцена у погледу просечне спремности да се плати.

Из ових резултата може се извести већи број интересантних закључака. Анализа спремности да се плати открива да су људи спремни да плате релативно високу цену за почетни ниво квалитета. Међутим, мање су спремни да плате за побољшан квалитет воде. Цена коју су спремни да плате корисници река очигледно је виша од оне коју су спремни да плате они који нису корисници. Међутим, ова друга група спремна је да плати више  од нуле, пошто је и њима стало до еколошких услова у средини у којој живе. Из података који се налазе у табели може да се изведе закључак о користима које имају домаћинства од побољшања квалитета реке. Укупна корист од побољшања квалитета воде може се проценити тако што се помноже користи са бројем домаћинстава која сматрају да ће на њих утицати то побољшање.

Корак 5. Дисконтовање (израчунавање садашње вредности трошкова и користи)

Вредност која се придаје трошковима и користима зависи од тога када се они остварују. У неким случајевима ће јавне политике, нови прописи или њихове измене узроковати тренутне трошкове, али одређени трошкови или користи настаће тек након извесног времена. На пример, једна опција ствара тренутне трошкове, али се користи остварују током дужег периода, док друга опција прво доноси користи, а затим настају знатни трошкови. Како поредити те опције?

Можемо приказати и сличан пример. На пример, треба међусобно упоредити две алтернативе. Обе претпостављају улагање од 100 милиона евра у првој години, након чега се остварују нето приходи (разлике између додатних трошкова и прихода) у наредне три године. Нето користи (разлика између укупних користи и укупних трошкова) представљене су у следећој табели:

Питање је коју од те две опције изабрати. Пошто новац има и временску вредност, тј. један динар данас вреди више него један динар кроз годину дана, неопходно је свести све трошкове и користи на упоредиве величине.

Свођење различитих вредности које ће настати у будућности на садашњу вредност назива се дисконтовање. Дисконтовањем се омогућава да се директно упореде трошкови и користи који су настали у различитим периодима. Резултат процеса дисконтовања тих токова је нето садашња вредност. Нето садашња вредност представља једну од техника коју је могуће користити приликом одлучивања о неопходности и типу планиране промене.

Претпоставимо да се мером јавне политике (прописом) намеће обавеза приватном сектору и да се промена односи на три године. Почетни трошкови приватног сектора износе пет милиона динара. Сви регулисани субјекти су дужни да примењују нове захтеве од 1. јануара 2020. године, док почетне трошкове сносе крајем децембра 2019. године. Током три године приватни сектор ће имати релативно ниске трошкове одржавања у вези с наметнутим захтевом (око 100.000 динара годишње). Током истог периода приватни сектор ће остварити и знатне уштеде (милион динара у првој, два милиона у другој и три милиона динара у трећој години примене).

Садашњу вредност могуће је обрачунати на неколико начина.

На пример, прво се може израчунати садашња вредност користи у првој години примене. Да би се израчунала садашња вредност, неопходна је и дисконтна стопа (i). Ако се претпостави да она износи 10% (0,1), резултат је следећи:

(где B означава корист – benefit)

То значи да ће приватном сектору корист од милион динара вредети за годину дана као 909.090 динара данас. У том случају дисконтни фактор једнак је 0,90909.

Слично израчунавамо и остале годишње користи, а за другу годину резултат је следећи: корист од два милиона динара за две године вреди приближно као 1.652.890 динара данас.

Другим речима, ако идемо од садашње ка будућој вредности, износ од 1.652.893 донео би за две године 1.652.890·(1 + 0,1)², тј. два милиона динара. Сабирањем добијамо садашњу вредност користи остварених током три године.

За трошкове користимо исту формулу, па је њихова садашња вредност

(где C означава трошак – cost).

Резултат јасно указује на то да меру не треба усвојити – укупна корист је шест милиона, а укупни трошкови 5,3 милиона динара, али сведени на садашњу вредност показују да је ефекат промене негативан. Исти резултат могуће је добити и коришћењем следеће формуле:

Дисконтна стопа представља корекцију којом се омогућава оцена дугорочних ефеката, у овом случају увођења регулације или њене измене, односно алтернатива регулацији. Процесом дисконтовања, као у нашем примеру, долази се до нето садашње вредности, где је: t – посматрани период; n – временски период узет у обзир; r – дисконтна стопа; C_t – нето користи у периоду t и C₀ – иницијални трошкови увођења прописа (t=0)

Доња табела приказује описане калкулације. Дисконтни фактор рачуна се применом дисконтне стопе од 7%.

Табела: Приказ нето садашње вредности.

Кораци 6–8. подразумевају примену других техника које су обрађене у овом приручнику (анализа ризика и мултикритеријумска анализа). Треба имати у виду да често анализа трошкова и користи даје само слику дела ефеката, јер многе ефекте није могуће монетизовати.

Корак 9. Препоручити (изабрати) најбољу опцију

Када је нето садашња вредност израчуната за неколико опција, у прилици смо да те опције поредимо. Опција јавне политике или прописа је прихватљива ако је нето садашња вредност позитивна. Ипак, могуће је да се донесе одлука да се примени опција која има негативну нето садашњу вредност ако су немонетизоване нето користи веома значајне. Опција која има већу нето садашњу вредност има предност. Међутим, када друге опције имају предности које се не могу квантификовати, могуће је да прворангирана опција према нето садашњој вредности ипак не буде и прворангирана у целокупној анализи.