5.4.1. Разлози увођења регулације и регулаторни промашаји

Главно оправдање за државне програме регулације проналази се у настојању да се коригују тржишни недостаци и деформације. И заиста, када се говори о основним разлозима постојања одређених закона, нпр. Закон о тржишту хартија од вредности или Закон о заштити потрошача, Закон о званичној статистици или Закон о основном образовању, Закон о привредним друштвима и Закон о адвокатури, долазимо до заједничких именитеља који су у вези са проблемима функционисања нерегулисаног тржишта. Другим речима, у великом броју случајева основно оправдање регулације налазимо у постојању тржишна несавршености и деформација.

Најчешћи типови тржишних несавршености су:

• јавна добра
• екстерни ефекти,
• несавршена конкуренција,
• асиметричне информације,

Јавна добра

Под јавним добром се подразумевају она добра (роба и услуге) која имају две особине. Прво, код јавних добара нема ривалитета у потрошњи (одсуство ривалитета). Ако се у потрошњу јавног добра укључи грађанин више, гранични трошкови неће се повећати, тј. то што ће се појавити још неко ко ће користити то јавно добро не ствара додатне трошкове., а сви други грађани имају исту корисност као и до тада.

Друго, код јавних добара не постоји могућност искључења из потрошње (одсуство искључивости). Друга карактеристика јавних добара је да се из њихове потрошње не може искључити ниједан појединац, или би, у крајњој линији, то било изузетно тешко. Искључивост  у појединим случајевима зависи и од трошкова искључивања.

Можемо навести низ примера јавних добара. Пример који се најчешће користи свакако су национална одбрана и јавна безбедност,  вакцинација и превенције заразних болести, систем заштите од поплава, итд. Можда је најзначајније јавно добро које држава пружа правна сигурност. И у овом случају не постоји ривалитет (уживање у правној сигурности једног, не значи мање правне сигурности за другог корисника). Но поред опште правне сигурности, поједини закони нпр. Закон о званичној статистици заправо су у целини посвећени јавном добру тј. дефинишу на који начин држава „производи и нуди ово јавно добро.. 

Услед веома високих трошкова искључења корисника који нису платили коришћење јавних добара, стварају се специфични подстицаји како код произвођача, тако и код потрошача тј. корисника. С једне стране приватни сектор услед проблема са наплатом нема подстицаја да  се појави као неко ко нуди такве робе или услуге или ако их нуди на тржишту онда не нуди довољну количину јавног добра, ону која би омогућила да се максимизује друштвено благостање. Дакле у том случају, приватни сектор не би могао да наплати цену и покрије опортунитетне трошкове ангажованих ресурса у производњи такве робе или услуге, јер би барем један део потрошача користио добро а да га није платио.

Екстерни ефекти

Веома често активности појединаца или предузећа проузрокују штете или користи трећим лицима. Када предузеће испушта отровне материје у реку, тада су помор рибе, непријатни мириси и неупотребљивост воде за пиће негативни екстерни ефекти. Постоји велики број активности који стварају негативне екстерне ефекте. Као последица јавља се регулација ових активности од стране државе. Ипак, нису сви екстерни ефекти такви да узрокују штету. Постоје и низ примера за позитивне екстерне ефекте. На пример, реновирање паркова или инфраструктуре ствара позитивне екстерне ефекте за станаре – који иако нису директно сносили трошкове имају користи. Дакле, екстерни ефекти јављају се када активности једне стране (појединаца или предузећа), односно трансакције које обављају две стране, стварају користи или трошкове трећој страни, при чему се те користи не плаћају, односно ти трошкови не компензују од стране оних који стварају екстерне ефекте.

Појединци или предузећа која стварају негативне екстерне ефекте, доносе одлуку о начину и обиму својих активности не водећи рачуна о целокупним (друштвеним) трошковима започетих акција, већ само о својим приватним трошковима, то значи да би у великом броју случајева, без неког облика државне интервенције (увођења или повећања пореза, казне, ограничења активности) они би вероватно у још већој мери стварали негативне екстерне ефекте, односно производили би све дотле док су им користи које доноси додатна  јединица производње, нпр. тона хемикалија, веће од приватних трошкова. На исти начин, као када они који стварају екстерне ефекте а не сносе у потпуности трошкове негативних екстерних ефеката имају подстицај да производе више него што је то друштвено пожељно, тако и они који стварају позитивне екстерне ефекте, а не могу и сами да наплате бар део тих користи имају подстицај да производе мање него што је то друштвено пожељно. Последица оваквих одлука је погрешна алокација ресурса.

У овој ситуацији, држава може користити различите регулаторне алтернативе, нпр.  може дестимулисати или стимулисати активности опорезивањем односно субвенционисањем или може утицати на активност директним регулисањем начина и обима активности (о другим могућностима попут трансферабилних дозвола види анекс IV). Међутим, иако обе ситуације пружају оправдање за регулаторну интервенцију у циљу отклањања несавршености тржишта, могуће је да се и саме стране (оне који стварају и оне које сносе екстерне ефекте), саме договоре, односно да се нађе приватно решење за екстерне ефекте. Примена приватних решења за екстерне ефекте често је отежана услед високих трансакционих трошкова, стратешког коришћења информација о користима, итд. Са друге стране, ако један појединац има користи од активности неког другог (рецимо, ако једна фирма сама уложи средства у смањење загађења које емитује), тада долазе до изражаја позитивни екстерни ефекти (чланови друштва моћи ће да уживају у чистијем ваздуху и води). У овом случају, сваки појединац коме се повећава корисност на овакав начин није искључиви корисник позитивног екстерног ефекта и настојаће  на сваки начин да избегне компензацију коју би требало да плати  због повећања нивоа свог благостања (феномен бесплатног корисника).

Тржишта несавршене конкуренција

Економисти уобичајено полазе од  тзв. савршеног тржишта односно тржишта потпуне (савршене) конкуренције. У случају када на тржишту постоји велики број оних који купују и продају тако да нико не може да утиче на цену. У одсуству било какве тржишне моћи, у равнотежи цена се формира на нивоу који је једнак граничним трошковима. Међутим, у стварности, свако тржиште у већој или мањој мери одступа од савршеног тржишта. Први вид несавршености тржишта односи се на карактеристике конкуренције односно на тржишну структуру. Екстремни вид овог облика несавршености тржишта јесте монопол. Монопол настаје када не постоје супститути производу монополисте и када постоје баријере уласку нових произвођача на том тржишту. Монополи редукују своју производњу испод нивоа који би важио у конкурентским условима, при чему (услед смањене понуде) постижу виши ниво цена. Што је веће одступање формиране цене од граничних трошкова то је и тржишна моћ монополисте већа.  Резултат је тзв. алокативна неефикасност, тј. ситуација у којој долази до губитка друштвеног благостања у односу на тржиште савршене конкуренције. Најједноставније, купци остварују губитак услед тога што могу да купе мање количине по већој цени, док је монополски профит који монополиста остварује мањи од губитка купаца. Треба напоменути да и монопол може имати губитке, (нпр. услед пада агрегатне тражње за његовим производом), али и да сама чињеница да неко предузеће присваја економски (монополски) профит, не значи да је оно „монополиста“.

Поред алокативне, јавља се и производна (Х-неефикасност) када су просечни односно укупни трошкови монополисте већи од оних који би се јавили у случају савршене конкуренције. Овај тип неефикасности настаје махом услед проблема у корпоративном управљању односно у ситуацији када је монополиста предузеће у државној својини. Поред тога, могућност стварања монополског положаја доводи и до рентоносног понашања. Наиме, уколико постоји могућност стварања пре свега правног монопола, онда ће се ресурси усмерити ка лобирању или илегалним активностима како би се дошло до таквог положаја.

Узроци настајања монопола могу бити различити. У неким случајевима то је апсолутна предност неког произвођача у трошковима услед супериорне технологије, или  је то контрола кључних инпута производног процеса.  У другим случајевима влада може да уведе правне баријере уласку у поједине секторе, или пружа правну заштиту услед тога што предузеће има патент. Насупрот овоме, природни монопол настаје без икакве државне интервенције, и настаје услед економије обима односно уколико функција трошкова монополисте има опадајући карактер.

Насупрот монополу у коме теоријски постоји само једно предузеће на страни понуде, олигопол је тржишна структура у којој постоји мали број произвођача на страни понуде.  Ако ти произвођачи координирају своје активности онда је реч о кооперативном олигополу, а ако то чине експлицитно онда такву ситуацију називамо картелом. У начелу, последице овакве тржишне структуре сличне су онима које смо поменули код монопола по питању алокативне неефикасности. Ипак, да би се ови споразуми одржали потребно је да су испуњени одређени тржишни услови. Као код монопола потребно је да не постоје блиски супститути, да су присутне баријере уласку, такође пожељно је да тражња буде нееластична, тј. да релативно мало смањење понуђене количине доводи до релативно великог повећања цена, а тиме и профита. Поред наведених карактеристика потребно је да ризик од оваквог понашања буде мали (нпр. очекиване казне од приступању забрањеним споразумима буду мање од очекиваних користи), могућност санкционисања од стране других предузећа у случају изигравања споразума, итд.

Како би се отклонили или предупредили ефекти несавршених тржишних структура, и како би се заштитила конкуренција држава примењује антимонополску политику (политику заштите конкуренције). Она се углавном базира на три сегмента: забрани споразума којима се ограничава конкуренција, забрани злоупотребе доминантног положаја и контролом концентрација.

Поред тога влада врши и економску регулацију природног монопола. Економска регулација подразумева имплицитну регулацију у случају постојања предузећа у државној својини, регулацију цена, минималне количине понуђеног производа, обавезу снабдевања потрошача који су спремни да плате производ по утврђеној цени и квалитету. Чест проблем јавља се у случају економске регулације не природних већ монопола који имају другачије узроке. Пре него што се закључи да је неки произвођач природни монополиста, потребно је прикупити и анализирати довољно података и информација. На пример, железница или даљинско грејање често се описују као природни монополи. И у једном и у другом случају постоје супститути и треба добро одмерити у којим сегментима је и да ли је реч о монополу. Такође, са напретком технологије неки природни монополи су престали то да буду. Ово се односи пре свега на област телекомуникација, где је локална телекомуникациона мрежа престала да буде монопол. Коначно, често предузећа чију основну активност можемо подвести под природни монопол, обављају и друге делатности које немају карактер природног монопола.

Приликом припреме анализе ефеката, обрађивачи прописа треба посебно да обрате пажњу на ефекте по конкуренцију на тржишту. У случајевима када се за улазак на тржиште захтева добијања дозвола, одобрења и сл. потребно је анализирати ефекте таквих регулаторних алтернатива. У случајевима када се врши економска регулација, потребно је поставити питање да ли се неки од сегмената основне делатности предузећа обављају у условима у којима постоји конкуренција, да ли постоје делатности предузећа ван основне које се могу обаљати у потпуно конкурентном окружењу.

Асиметричне информације

Постоји неколико узрока регулације у вези са приказивањем информација. Као први разлог свакако се може навести превенција злоупотребе. Други разлог је постојање  тзв. асиметрије информација о својствима предмета размене. Асиметрија информација се јавља у великом броју случајева, када једна страна (најчешће продавци) зна више од друге стране, а када постоје производи различитог квалитета, без обзира о каквим производима се ради. У одсуству регулације, у таквим ситуацијама могуће је да се на питања о својствима производа не добија веродостојан одговор. Ако неко није сигуран да ли је производ који намерава да купи квалитетан или нешкодљив по здравље, врло вероватно је да се неће ни одлучити на куповину. Да би купац био спреман да плати цену квалитетног производа он захтева потврду да се заиста ради о таквом производу. Последица је да и они продавци који продају квалитетне производе не могу да диференцирају своје производе, што доводи до повлачења са тржишта квалитетних производа. Коначно, у појединим случајевима пре свега у финансијском сектору у одсуству регулације обавеза по питању обавештавања може доћи и до значајних финансијских и економских поремећаја.

И за информације, као и за друга добра, важи да су њихова производња и дистрибуција скупе. У неким случајевима, тржиште може обезбеђивати мању количину информација од потребне, али ипак прихватљиву, при чему се не захтева владина регулација. Наиме, у пословној пракси дошло је до различитих иновативних решења овог проблема, којима и без директног прописивања захтева по питању пружања информација  продавци налазе начин да пруже веродостојне информације.  На пример, на тржишту половних аутомобила продавци дају гаранције, или су продавци „вертикално интегрисани“ тако да  је увозник нових аутомобила одређене робне марке уједно и продавац половних. Такође, понављањем трансакција ствара се репутација. Коначно, продавци често користе могућност добровољних стандарда и атеста како би доказали квалитет свог производа. То значи да приликом анализе захтева у вези са пружањем информација треба увек поставити питање да ли је могуће препустити то тржишту.

Међутим, због увреженог става да само тржиште неће пружити довољно информација, држава је принуђена да регулише ово питање, нарочито када су потрошачи у питању. Пошто је потрошачима скупо да вреднују и упоређују  сложене информације о бројним производима или услугама, могу очекивати да ће влада осигурати минимум стандарда квалитета за те производе и услуге и пружити некакав вид гаранције. Поред тога несавршена, недовољна  информисаност потрошача, проистекла углавном из тога што им је скупо да сами и стално трагају за информацијама, иницира државне акције у покушају да отклони овај недостатак тржишта, чиме се такође увећава друштвено благостање.

Такође, чак и када су адекватне информације лако доступне, људи праве грешке недовољном или неадекватном дистрибуцијом информација или прекомерном дистрибуцијом дезинформација. Појединци, чак, понекад, обрађују информације и конзумирају их са превеликом дозом оптимистичности или песимистичности, при чему не узимају у обзир чињеницу да је мала вероватноћа да се догоди ванредан исход. На тржишту може понекад доћи до непредвиђених или неуравнотежених реакција. У сваком случају, могућност (која увек постоји) да ће подаци бити неадекватно процесуирани није увек довољна да би се оправдало увођење регулације.