2.3. Начела управљања системом јавних политика

Закон о планском систему дефинише начела управљања системом јавних политика и прописа: 

• Начело економичности подразумева да се приликом избора мера јавне политике води рачуна да користи од истих оправдавају трошкове које проузрокују. 
  Начело економичности једно је од „4Е” начела: економичност, ефикасност, ефективност и егалитарност (једнакост/егалитет/equality). Та начела заједно представљају оквир за постизање вредности за друштво у односу на уложен новац (енгл. value for money). 

• • Економичност одражава степен до којег су ресурси набављени и искоришћени у неопходној количини и по најбољој цени. Циљ принципа економичности јесу уштеде, односно смањење трошкова ресурса који се користе узимајући у обзир и квалитет тих ресурса. 
  • Ефикасност представља однос утрошених ресурса и остварених резултата – да ли постижемо најбоље резултате уз минималне трошкове? Ефикасност захтева да се строго контролишу трошење ресурса и постигнути учинци. 
  • Ефективност одражава везу између резултата нашег рада и ефеката које њиме постижемо. Да ли су резултати нашег рада произвели планирани ефекат? 
  • Начело једнакости (егалитарности) показује да ли су резултати нашег рада равномерно и правично дистрибуирани (на све циљне групе и ширу јавност). 

За примену начела економичности користе се два метода: 

• Анализа трошкова/добити или cost benefit analysis (CBA); 
• Анализа ефективности трошкова или cost effectiveness analysis (CЕА). 

Анализе CBА и CЕА могу се користити када је потребно утврдити однос трошкова и користи за сваку опцију јавне политике, користећи исти начин мерења. Све опције које имају нето корист вредне су разматрања – она која има највећу корист је највреднија за даље разматрање.  

• Начело финансијске одрживости подразумева да се приликом израде и спровођења планских докумената поштују успостављена фискална ограничења  расхода и издатака, као и да се имају у виду ефекти спровођења јавних политика на раст бруто  домаћег производа и инвестиције, приходе и примања, одржавање и сервисирање дугова. 

• Начело реалистичности значи да се приликом припреме планских докумената, мора водити рачуна о ресурсима који су потребни за планирање, анализу ефеката, припрему, спровођење, праћење, извештавање и вредновање учинака јавних политика и мера дефинисаних у тим документима. Под појмом ресурси не подразумевају се само финансијска средства већ и људски ресурси, односно капацитет државне управе да спроведе мере и активности, временски рокови, али и апсорпциони капацитети циљних група. 

• Начело релевантности и поузданости подразумева да се „подаци на основу којих се планира, анализирају ефекти и прати спровођење планских докумената прикупљају из различитих релевантних и поузданих извора, као и да су спроведене одговарајуће анализе очекиваних учинака спровођења планских докумената”.
  Један од кључних предуслова да се јавном политиком постигне планирана промена јесте да она упућује на кључне узроке проблема који су утврђени – тј. да је релевантна. Корак у планирању јавних политика који ће значајно утицати на релевантност јавне политике јесте ситуациона анализа, тј. анализа постојећег стања током које се утврђују проблеми и јасно разграничавају узроци проблема од њихових последица. Постоји неколико техника које могу помоћи у тој анализи, а најчешће примењиван метод јесте „дрво проблема”. 

• Начело конзистентности и усклађености подразумева „међусобну усклађеност јавних политика, усклађеност планских докумената по форми, садржају и терминологији, усклађеност хијерархијски нижих планских докумената са хијерархијски вишим планским документима, усклађеност планских докумената са преузетим међународним обавезама, као и усклађеност прописа са усвојеним планским документима”. Ово начело подразумева да се документи јавних политика међусобно усклађују (хоризонтално) тако да приоритети и циљеви једног документа не смеју бити у супротности, или не смеју се преклапати са приоритетима и циљевима другог. 

• Начело континуитета планирања подразумева „цикличност процеса планирања, праћења спровођења и вредновања учинака, као и заснованост новог планског документа на планским документима који су му претходили и налазима вредновања постигнутих учинака већ спроведених јавних политика”. Усклађеност је сходно Закону о планском систему усредсређена на усклађеност планских докумената по форми, садржају и терминологији. Циљеви планских документа усклађују се са утврђеним приоритетима и циљевима из хијерархијски виших докумената. 

Ово начело подразумева да се документи јавних политика међусобно усклађују (хоризонтално) тако да приоритети и циљеви једног документа не смеју бити у супротности, или не смеју се преклапати са приоритетима и циљевима другог. Поред тога, документи јавних политика морају бити усклађени са Уставом Републике Србије, међународним уговорима или процесом европских интеграција, као и документима развојног планирања (вертикална усклађеност).  

Циљ спровођења анализе ефеката јавних политика јесте, између осталог, да се обезбеди „боља међусобна усаглашеност докумената јавних политика и прописа кроз повезивање процеса планирања и спровођења јавних политика и прописа, односно унапређење координације активности везаних за управљање системом јавних политика и законодавних активности”. 

•  Начело континуитета планирања може подразумевати и повремено кориговање (ревизију) циљева у складу са променама услова у области у којој се јавне политике планирају и спроводе. 

Да би се лакше разумела континуираност процеса управљања системом јавних политика, корисно је имати у виду редослед корака које ЗПС наводи када је у питању поступак утврђивања, али и спровођења јавних политика, представљених на наредној слици. 

• Начело пропорционалности подразумева „да су обухват и методи анализе ефеката јавних политика, како ex-ante тако и ex-post, сразмерни значају и обиму процењених ефеката”. 

Принцип пропорционалности утврђује се и са правног аспекта. Наиме, „административне мере морају да буду пропорционалне циљевима који се планирају постићи применом одређеног правног акта, али на начин који не иде на штету грађана више него што то стриктно захтевају активности усмерене ка постизању наведених циљева” (European Principles for Public Administration, 1999, p. 10). 

• Начело превенције и предострожности „подразумева да се јавне политике утврђују и спроводе тако да се спрече или сведу на најмању могућу меру потенцијални негативни  ефекти”. Негативни ефекти утврђују се на основу анализе ефеката. Негативни ефекти који се уоче, без обзира да ли су директни или индиректни, могу се током даљег планирања свести на најмању могућу меру.  

Начело предострожности указује на то да обим анализе ефеката треба да одговара природи (значају) ефеката који се планирају. Потребно је спровести детаљну ex-ante анализу планских докумената и прописа којима се јавне политике спроводе, а тичу се осетљивих питања као што су животна средина, здравље грађана, тржиште, конкуренција, заштита потрошача и др. 

• Начело једнакости и недискриминације подразумева „да се приликом израде и спровођења планских докумената поштују људска и мањинска права и слободе гарантоване Уставом и законом”.  

Одговором на кључна питања за анализу ефеката на друштво долази се до информација које су потребне да би се плански документи израдили и спроводили тако да се поштују људска и мањинска права, као и слободе гарантоване уставом и законом. Када се припрема плански документ, односно мере и активности за његово спровођење, треба проценити утицај на родну равноправност. 

• Начело координације и сарадње подразумева „да се планирање врши уз уважавање интереса осталих учесника у планском систему, нарочито уз уважавање приоритетних циљева Владе, као и иницијатива, потреба и приоритетних циљева локалне власти”. Сарадња органа државне управе дефинисана је Законом о државној управи и обавезује органе државне управе да размењују податке и обавештења потребна за рад. Сарадња органа државне управе се остварује, између осталог и оснивањем заједничких радних тела и пројектних група. 

• Начело јавности и партнерства „подразумева да се јавне политике утврђују у оквиру транспарентног и консултативног процеса, односно да се током планирања, израде и спровођења планских докумената, укључујући и анализу ефеката и вредновања учинака јавних политика, спроводи транспарентан процес консултација са свим заинтересованим странама и циљним групама, као и удружењима и другим организацијама цивилног друштва, научноистраживачким и другим организацијама, водећи рачуна да се омогући остваривање појединачних правних и других интереса свих заинтересованих страна и циљних група, уз истовремену заштиту јавног интереса”. 

Сваки нацрт односно предлог документа јавне политике или прописа мора да прати информација о спроведеним консултацијама, чак и када анализа ефеката није обавезна, као и извештај о спроведеној јавној расправи или образложење зашто оне нису одржане. 

• Начело одговорности „подразумева јасно одређивање одговорних институција за спровођење мера и активности јавне политике”. Начело одговорности подразумева и одговорност за обезбеђивање одговарајућих услова, средстава и подршке како би се остварили планирани резултати циљева и мера јавних политика или решења у прописима. 

• Начело временске одређености „подразумева временски ограничен период примене документа јавне политике и јасно одређене рокове за извршење мера и активности предвиђених документом јавне политике”. Временска одређеност везује се и за рокове у којима се очекује остварење циљева, односно циљане вредности показатеља учинака било докумената јавних политика или прописа. 

• Начело интегралности и одрживог раста и развоја „подразумева да се приликом израде и спровођења планских докумената узимају у обзир захтеви заштите животне средине, борбе против климатских промена, ублажавања ефеката климатских промена и прилагођавања климатским променама, спречавања прекомерног коришћења природних ресурса, повећања енергетске ефикасности и искоришћавања обновљивих извора енергије и смањења емисија гасова са ефектом стаклене баште”. Потребно је водити рачуна о ефектима ових појава на друштво, посебно на развој и посебности локалне заједнице, осетљиве категорије становништва, родну равноправност, као и на борбу против сиромаштва.