9.3. Критеријуми за вредновање учинака
Нацрт извештаја о вредновању би требало да садржи закључке који, у зависности од обухвата вредновања, треба да дају одговоре на следећа питања о спровођењу јавне политике или прописа:
Релевантност - Да ли је јавном политиком или прописом предвиђена и спроведена релевантна промена (да ли се ради „права ствар“)? У којој мери циљеви и начин спровођења јавне политике или прописа одговарају потребама циљних група и других заинтересованих страна, глобалним трендовима, националним циљевима и приоритетима? У којој мери би иста јавна политика или пропис били релевантни у случају промењених околности (међународни трендови, приоритети Владе)? Ако је одговор на неко од постављених питања негативан, објаснити разлоге.
Ефективност – Да ли јавна политика или пропис, на начин на који су утврђени и спроводе се, остварују очекиване ефекте (односно исходе и резултате)? Да ли јавна политика и пропис остварују очекиване резултате у односу на идентификоване циљне групе и друге заинтересоване стране? Ако је одговор на неко од постављених питања негативан, објаснити разлоге.
Ефикасност – Да ли се ресурси користе на планиран начин и уколико то није случај, објаснити разлоге за одступања. Да ли су добро утврђени трошкови (финансијски и нефинансијски)? Да ли постоји ефикаснији начин спровођења? Да ли је у наредном периоду спровођења јавне политике и прописа, могуће остварити планиране резултате са планираним ресурсима?
Одрживост – Да ли је јавну политику или пропис, могуће спроводити на средњи и дуги рок на првобитно осмишљен начин? Да ли за даље спровођење јавне политике или прописа постоје расположиви ресурси, укључујући знања, вештине, људске, финансијске и материјалне ресурсе да би се остварили пројектовани резултати?
Релевантност представља степен у којем су циљеви, дефинисане мера и активности јавне политике, односно решења у пропису у складу са јавним политикама и приоритетима државе, потребама и захтевима циљних група на које се односе, циљевима одрживог развоја и глобалним трендовима.
Јавна политика, односно циљеви, мере и активности који су утврђени, као и решења у прописима могу бити релевантни у једном тренутку, а да већ у следећем то више нису, уколико се промене приоритети, као и контекст у којем се јавна политика или пропис спроводе. Зато је потребно анализирати измењени контекст и оценити тренутну релевантност интервенције, потребу и очекиване ефекте њеног спровођења. На пример, Влада је одлучила да спроведе низ мера за смањење нивоа проблематичних кредита у пословним банкама. Та политика, међутим, може да престане да буде релевантна две године касније, када се побољша ситуација, али то не значи да више нема потребе за јавном политиком која је била усмерена на превенцију настанка нових проблематичних кредита.
У оквиру анализе релевантности потребно је размотрити и питање прихватљивости и изводљивости решења за спровођење јавне политике или прописа. Док релевантност испитује значај иницијативе у односу на потребе и приоритете корисника, прихватљивост испитује да ли је начин на који је иницијатива спроведена подесан и изводљив. На пример, иницијатива може бити релевантна јер одговара на потребу корисника, али неподесна пошто метод за њено спровођење није културолошки подесан или није изводљив услед неких контекстуалних ограничења. У примени критеријума релевантности, вредновање треба да испита до које мере планирање, осмишљавање и спровођење јавне политике, односно прописа узимају у обзир окружење и ставове у погледу њихове прихватљивости.
Ефективност
Ефективност је критеријум помоћу кога се сагледава у којој мери су постављени циљеви остварени или какав је напредак остварен. Другим речима, јавна политика, односно пропис се сматрају ефективним ако резултати доводе до жељених исхода и постижу планиране ефекте.
Слика - Однос економичности, ефикасности, ефективности и једнаксоти (еквитета).
На пример, измене закона о стечају се сматрају ефективним ако су њима умањени трошкови поступка, увећан проценат намирења поверилаца и скраћено трајање поступка.
Оцена ефективности подразумева:
- мерење промена у вредностима показатеља мера и посебних циљева, односно резултата и исхода (Да ли су ученици нешто научили? Да ли је смањен удео проблематичних кредита у банкама?);
- приписивање уочених промена или напретка у резултатима јавне политике или прописа њиховом спровођењу (Да ли су ученици научили нешто због промене политике наставе? Да ли се смањио удео проблематичних кредита због промена јавне политике, односно прописа?).
Питање приписивања је важно, јер, на пример, проценат намирења поверилаца може бити увећан због повољних привредних кретања која су ослободила средства потенцијалних купаца и повећала њихов интерес за куповину стечајне масе. У таквим околностима, тешко је утврдити у којој мери је на исход утицала предузета мера јавне политике, односно решење у пропису, а колико је то последица нечег другог.
Слика - Фактори који могу утицати на исходе.
Другим речима, тешко је утврдити степен у којем је спровођење јавне политике или прописа допринело остваривању исхода, јер је поред интервенције, степен намирења поверилаца повећан и због привредног раста и бољег окружења .
Јавне политике и прописи не утичу изоловано на исходе, те је приписивање један од највећих изазова у оцењивању њихове ефективности.
Када је приписивање добро утврђено (нпр. број оболелих од неке болести је близу нуле зато што је популација заштићена захваљујући политици вакцинације), ефективност јавне политике ће бити веома лако уочљива. Алокација утицаја често није могућа или би захтевала изузетно велико ангажовање ресурса. У неким случајевима, приписивање може бити прилично тешко пошто уочена промена може настати из других разлога (нпр. становништво има виша примања услед повећане емиграције и дознака из иностранства, отварања предузећа и радних места итд.). Начелно, што су јавна политика или пропис сложенији, то ће теже бити приписивање ефеката. Један од најједноставнијих начина да се утврди приписивост исхода јавним политикама јесте кроз опсежне консултације са свим циљним групама и заинтересованим странама, као и са институцијама које су надлежне за спровођење те јавне политике или прописа.
Вредновање ефективности може да помогне у доношењу одлука. На пример, када се утврђује начин алокације буџета, потребно је дати објективне и поуздане информације о томе које јавне политике (или прописи) производе очекиване резултате, а које више нису потребне или не постижу жељене циљеве, па се могу заменити другим јавним политикама које ће ефективније дати жељене резултате.
Ефикасност је критеријум помоћу којег се мери однос између постигнутих резултата јавних политика (или прописа) и ангажованих ресурса, односно колико се економично користе ресурси (људски, материјални и финансијски, време) и претварају у резултате. Јавне политике и прописи су ефикасни када адекватно и економично користи расположиве ресурсе за остваривање жељених резултата - када се на најповољнији начин користе ресурси који су подесни и расположиви за остваривање резултата у смислу квалитета и квантитета. Кључна питања за вредновање ефикасности дата су у Прилогу 12. Уредбе.
У идеалном случају, требало би да Влада тежи томе да утврди и спроводи јавне политике и прописе који су и ефективни и ефикасни. Међутим, важно је напоменути да интервенција која је ефикасна, није нужно и ефективна. На пример, резултат спровођења јавне политике побољшања квалитета наставе може бити настава која се одвија економично и ефикасно. То не значи аутоматски и да је та настава доброг квалитета, односно да одговара потребама и интересовањима ученика или потребама тржишта, па и жељени резултати неће бити постигнути, па јавна политика није ефективна. Слично, трошкови и трајање стечајног поступка могу бити знатно скраћени, али на уштрб стопе намирења поверилаца.
Да би се правилно мерила ефикасност, важно је да се активности могу упоредити са стандардизованим вредностима. На пример, у спровођењу мера јавне политике која се односи на изградњу путева, где су методи изградње доста добро познате, типична мера ефикасности ће бити трошак по километру пута одређене класе. Пошто и друге мере које се односе на изградњу путева користе исте мере ефикасности, лако је утврдити основу за поређење и оцењивање.
С друге стране, у неким областима планирања није могуће извршити стандардизацију. Када нема упоредивих вредности, чешће се посматра потенцијални губитак/трошкови него позитиван исход. У таквим случајевима ефикасност се обично мери тако што се посматрају губици у процесу спровођења јавне политике, односно прописа, било на нивоу ресурса (добијање потребних ресурса по најнижој цени или поштеној тржишној вредности) или на нивоу процеса (дуплирање активности, противречна решења итд.).
Одрживост је критеријум помоћу којег се мери да ли се користи од јавне политике настављају и након њеног спровођења. Оцена одрживости се бави ефектима јавних политика на дуги рок. Кључна питања за оцену одрживости ефеката јавне политике дата су у Прилогу 12. Уредбе.
Одрживост је на много начина општи тест успешности интервенције која се спроводи јавном политиком, односно прописом. На пример, велики број јавних политика престаје да ствара користи пошто престану да се спроводе, најчешће зато што циљне групе и/или надлежни органи немају начина или мотивације да даље обезбеђују ресурсе потребне за даљи наставак активности.
Врло често је корисно преиспитивање одрживости резултата јавне политике или прописа када је њихово обликовање и спровођење било помогнуто ангажовањем екстерних стручњака. У тим случајевима нужно је сагледати ресурсе, укључујући знања и вештине службеника, потребе одржавања информационих система и других материјалних ресурса, у периоду када подршка престане, у односу на пројектоване резултате.
Поуздану оцену одрживости је тешко донети док су активности у току или непосредно по њиховом завршетку.. У таквим случајевима, оцена одрживости се заснива на пројекцијама будућих догађаја на основу доступних информација о самој интервенцији и капацитетима укључених актера да се на прави начин изборе са окружењем које се мења, што захтева и да се анализира контекстуално окружење – његове могућности и ограничења – и будући сценарији.
Примена комбинације описаних критеријума омогућује да се вредновањем обухвате најважнији аспекти јавне политике односно прописа. Међутим, не могу се сви критеријуми применити или једнако применити при сваком вредновању. Нека питања која могу да помогну када се бирају критеријуми за вредновање су:
- У којој мери критеријум испуњава сврху вредновања?
- Које врсте и количина информација су потребне потенцијалним корисницима?
- Да ли се треба подједнако усредсредити на информације које се добијају применом сваког од критеријума или су неке потребније од других?
- Да ли је критеријум користан, односно да ли одговара конкретном вредновању?
- Који критеријум даје најкорисније информације с обзиром на расположиве ресурсе?
И при вредновању, као и при спровођењу ex ante и ex-post анализе ефеката треба се водити начелом пропорционалности – да ресурси уложени у вредновање оправдавају предвиђене резултате вредновања.
